Na concepção do que hoje chamamos Estado moderno e Estado Democrático de Direito, a natureza do Estado consiste na soberania popular e na garantia dos direitos fundamentais. A organização do Estado em três poderes, cada um deles com funções específicas e complementares, aparece como norma fundamental e como condição para evitar a concentração e a possibilidade de abusos. Daí a importância da separação entre os poderes como princípio orgânico. Nesse universo institucional, cabe ao Congresso Nacional de forma específica exercer o poder legislativo; ou seja, o poder de legislar, de elaborar e aprovar leis. Outras funções, como a de fiscalizar o governo, investigar ou inclusive participar na administração, fazem parte de sua interação com os poderes executivo e judiciário.
A ideia do Estado moderno, arquitetada nas metrópoles europeias, foi incorporada na América Latina a partir dos processos de independência e constituição dos novos países, mas já nasceu impregnada das relações sociais herdadas de todo o processo de colonização. Os novos Estados emergiram reproduzindo a estrutura de poder e de dominação de determinadas elites políticas e econômicas, o que permanece de forma basilar até os dias de hoje. Isto é muito mais evidente se considerarmos a relação de poder e de negação do Estado com relação aos povos indígenas. No Brasil, a primeira Assembleia Geral – precursora do atual Congresso Nacional – começou seus trabalhos em 1826, exatamente duzentos anos atrás; mas só em 1988 o Estado brasileiro superou a lógica de tutela sobre os povos indígenas.
O Estado moderno é, portanto, no Brasil e em toda a América Latina, filho da colonização. E os processos populares em curso dirigidos a transformar as formas de representação política e ocupar os espaços da institucionalidade estatal precisam enfrentar o imenso desafio histórico de transformar substancialmente a ideia do Estado, ao tempo que preservam a autonomia da mobilização popular, para evitar serem capturados pela lógica colonial das estruturas de poder.
Congresso Nacional, direitos dos povos indígenas e o presidencialismo de coalizão
A partir de 1988, com uma nova Constituição Federal e com o reconhecimento dos direitos fundamentais dos povos indígenas a seus próprios modos de vida e às terras tradicionalmente ocupadas por eles, a luta pela garantia e efetivação desses direitos encontrou sempre no Congresso Nacional brasileiro uma das principais muralhas e um dos espaços mais adversos aos interesses dos povos indígenas.
O Congresso Nacional, com suas duas Casas – o Senado e a Câmara dos Deputados – se tornou o espaço institucional mais disputado pelas elites econômicas do agronegócio e da indústria da mineração, dentre outras. O poder econômico investiu pesado, e continua investindo no Poder Legislativo para garantir uma representação majoritária de seus interesses. Isto explica que os maiores ataques contra os direitos dos povos indígenas venham fundamentalmente do Congresso Nacional. O objetivo sempre foi desconstruir, a partir de iniciativas de lei, o que os povos indígenas conquistaram na Constituição Federal de 1988, principalmente através dos artigos 231 e 232. É isso que fica demonstrado no levantamento de informações que o Conselho Indigenista Missionário (Cimi) apresenta na plataforma Congresso Anti-Indígena.
Contudo, se esta aversão das maiorias parlamentares contra os direitos dos povos indígenas sempre foi uma constante, é certo que esta realidade ficou muito mais intensa e acirrada a partir da década de 2000. E para compreender isto, precisamos entender também as transformações que aconteceram na relação entre os Três Poderes da República nas três últimas décadas, que alavancaram uma tendência ao desequilíbrio orgânico entre os poderes e ao fortalecimento do peso político do Congresso Nacional frente aos poderes executivo e judiciário.
Do presidencialismo de coalizão ao orçamento capturado
O sistema político brasileiro se construiu sobre as bases do chamado presidencialismo, que outorga ao Presidente da República os cargos de chefe de estado e de governo, cabendo à Presidência a condução da execução do orçamento público e das medidas políticas. Na relação com o Parlamento, o governo apresentava propostas de lei e costurava alianças para que elas pudessem ter o apoio maioritário de deputados e senadores, mantendo a prerrogativa de poder agir de forma direta, quando considerasse necessário, através de medidas provisórias que já nasciam com força de lei.
A partir de 2001 este sistema começa a ser desafiado pelo Congresso Nacional, que reivindica para si uma influência maior na condução do país, indo além de sua atribuição legislativa. A primeira acometida virá através da Emenda Constitucional (EC) 32/2001 que vai inaugurar uma nova fase em que serão aprovadas sucessivas propostas reformadoras da Constituição com o objetivo de controlar e estabelecer limites às medidas provisórias oriundas do Governo. O que estava em jogo não era apenas regular um maior controle da ação do governo por parte do Parlamento, mas, principalmente, permitir uma maior participação direta do Congresso na ação executiva do Estado, função que corresponde ao Governo.
Esta mudança no cenário aconteceu na véspera do primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, eleito em 2002. A estratégia de Lula nesse momento foi intensificar um modelo de presidencialismo de coalizão, que implicava o estabelecimento de alianças amplas com partidos ideologicamente opostos que garantisse a governança. Estas alianças incluíam a participação direta de partidos políticos de oposição dentro da própria estrutura de governo, assumindo ministérios e autarquias que lhes ofereciam créditos políticos. Ao mesmo tempo, a liberação de emendas parlamentares por parte do governo cumpria também uma função de manter os acordos estabelecidos, numa dinâmica de ganha-ganha, que assegurava ao governo o apoio parlamentar em medidas consideradas estratégicas e o compromisso da destinação dessas emendas conforme as estratégias definidas pelo Executivo. Esse combinado garantia aos deputados e senadores, por sua vez, capacidade executiva em políticas públicas em seus estados de origem, o que era capitalizado politicamente na manutenção de suas bases eleitorais e de sua reeleição. A governança parecia assegurada; mas as condições de renovação da representatividade parlamentar ficavam claramente comprometidas.
O talante particular de Lula e sua visão da política lhe oferecia habilidades próprias para conduzir esse tipo de alianças, mesmo renunciando a demandas históricas de sua base eleitoral. Medidas estruturais muito esperadas como a Reforma Agrária, a Reforma Política ou a Reforma Fiscal não avançaram, ou não o fizeram como esperado, pois o presidencialismo de coalizão conseguia manter o equilíbrio mínimo para algumas políticas sensíveis – educação, saúde – mas não permitia transformar as condições estruturais no país.
Ademais, do ponto de vista dos direitos dos povos indígenas, o conflito entre a garantia das demarcações de terras e os interesses do poder econômico ganhava com Lula um novo componente que desequilibrou a balança: a perspectiva desenvolvimentista do novo governo caminhava na direção contrária às expectativas dos povos indígenas.
Durante a década de 2000, a maioria ruralista no Congresso Nacional continuou, e intensificou, sua investida contra os direitos dos povos indígenas. É daquela época a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 215/2000, que pretendia transferir a competência da demarcação das terras indígenas ao Congresso Nacional. Junto à PEC 215, muitas outras tentativas de alteração da Constituição foram protocoladas nestes anos.
Paradoxalmente – ou não tanto – será um senador ruralista que se filiará ao Partido dos Trabalhadores, Augusto Botelho Neto (PT/RR), quem irá ajuizar em 2005 uma ação no Supremo Tribunal Federal (STF) contra a Portaria 534 do Ministério da Justiça (MJ) que declarava a Terra Indígena Raposa Serra do Sol. Esta petição (Pet 3388) vai ser medular para a escalada da judicialização dos direitos dos povos indígenas que estamos vivenciando até hoje. Vindo a iniciativa de um senador ruralista que integraria o partido do Governo, o fato retrata como poucos as contradições substanciais do presidencialismo de coalizão e os efeitos nos povos indígenas, a fragilidade do equilíbrio entre os poderes e o poder impositivo que o Congresso Nacional continuava acumulando para atender os interesses dos grandes poderes econômicos que o sustentavam.
A nova fase autoritária do Poder Legislativo
Este difícil equilíbrio vai entrar em uma nova fase, muito mais aguda, a partir de uma série de acontecimentos políticos que iniciaram a partir de 2013 e 2014 e que vão colocar o Brasil em uma situação de conflagração política e a democracia brasileira em um estado de risco permanente de ruptura.
As mobilizações contra o governo presidido por Dilma Rousseff, catapultadas cada vez mais por grupos ultraliberais e de extrema direita, transformaram o descontento em oportunidade para a maioria reacionária no Congresso. Aparecia uma possibilidade real de golpe utilizando o mecanismo do impeachment da Presidenta da República, Dilma Rousseff, que, como já foi amplamente demonstrado, nada tinha a ver com os motivos que o Congresso Nacional apresentou.
Enquanto alguns grupos neoconservadores sequestravam as formas de mobilização próprias dos setores populares e escalavam figuras desconhecidas (como Kim Kataguiri, Carla Zambelli, Renan Santos ou Janaína Paschoal) ao palanque nacional, a maioria no Parlamento enxergou na conflagração a possibilidade de derrotar o que foi decidido nas urnas, blindar o Parlamento, ampliar sua força política e econômica e, por fim, implodir uma decomposição na institucionalidade democrática da qual só o Congresso saísse ileso e mais poderoso.
Eis aqui o núcleo do golpe institucional que aconteceu no país entre 2015 e 2016. A questão fundamental é que não se trata de uma ruptura restringida a um fato concreto – a destituição da Presidenta Dilma – mas o fato de que essa ruptura inaugura uma nova fase marcada pela instalação de uma espécie de estado permanente de golpe, em que a probabilidade de transgressões dos consensos democráticos e dos princípios de convivência, entre os poderes e entre os cidadãos, passa a ser uma possibilidade real. Nesse estado de golpe, o equilíbrio é formalmente desbaratado.
A condição fundamental desta nova fase, além da possibilidade de novos episódios de ruptura democrática, está na imposição de um novo xadrez. Um xadrez marcado, pelo menos, por quatro elementos: a degradação no quotidiano do nível da vida política, do debate e das propostas; a naturalização da chantagem como ferramenta de diálogo do Congresso com os outros dois Poderes; a confrontação constante do marco constitucional; e a ampliação do poder absoluto dentro do Congresso. É um contexto em que muitos denominaram como a democracia em vertigem. Sem este cenário, não é possível compreender ou explicar o atual momento em curso de desconstrução dos direitos fundamentais dos povos indígenas.
Este processo de erosão democrática e de fortalecimento do poder do Congresso Nacional foi institucionalizado a partir de algumas decisões do Congresso. Uma das mais importantes, sem dúvida, foi o estabelecimento do chamado orçamento impositivo através da aprovação da EC 86/2015, que estabeleceu a obrigatoriedade do Governo de pagar as emendas parlamentares individuais, e a EC 100/2019, que ampliou esta obrigatoriedade para as emendas de bancada. Estas decisões transformaram a relação entre o Congresso e o Governo.
O Governo Federal, ao ser obrigado nesse momento a passar estas emendas parlamentares, perdeu controle sobre o orçamento público e perdeu também uma ferramenta que antes lhe servia para estabelecer alianças com os deputados e senadores. A destinação das emendas deixou também de estar vinculada, necessariamente, às grandes linhas programáticas do governo. O resultado era uma transferência direta de volumes imensos de recursos públicos a deputados e senadores que os destinariam agora de forma dispersa e com base em interesses políticos particulares, reduzindo a possibilidade de políticas estruturantes em matérias sensíveis como educação, saúde, transporte ou infraestrutura. Ou seja, trata-se de uma transferência sem precedentes – e sem espelho em outras democracias – da atribuição executiva para o Poder Legislativo: uma adulteração flagrante do equilíbrio entre as instituições.
O Poder Executivo não apenas ficava maniatado do ponto de vista de execução do orçamento público e dos programas de governo. Ele ficava desprovido das condições necessárias para poder estabelecer alianças políticas de governabilidade. Este é o cerne do novo golpe institucional em curso. O Congresso Nacional acumulava um poder econômico e um poder político nunca vistos. Cientes deste poder, os presidentes de Câmara e de Senado passaram a ostentar uma atitude arbitrária e de chantagem ao governo no controle absoluto das principais ferramentas de poder: o poder da agenda e o poder do regimento interno do Congresso.
A chegada ao governo em 2019 de um grupo formado por militares, fundamentalistas religiosos e economistas ultraliberais, liderados por um deputado de baixo clero como Jair Bolsonaro, aprofundou mais ainda a cisão e a erosão na vida democrática do país. A desconstrução do Estado conduzida pelo novo governo, o desmonte das políticas públicas, a confrontação à Constituição e ao Poder Judiciário, a perseguição da sociedade civil e dos povos indígenas, não pareciam ser problemas para um Congresso Nacional que transformou suas feições. Com uma esquerda acuada e uma direita convencional que entregava capital político por garantias econômicas, o fenômeno que conhecemos como “extrema direita” – fortalecido em muitos outros lugares do mundo – tomou conta dos corredores do Congresso. A baixaria, as ameaças, os insultos e a degradação do debate público até a mais absoluta desconfiguração ética e banalização do mal, se apoderaram das Casas que foram concebidas para parlamentar, debater e discutir.
Uma vez garantida a imposição das emendas e o poder econômico, o Congresso Nacional passou a legislar, de forma cada vez mais escancarada e sem nenhum pudor, para blindar os interesses das elites e para desconstruir, aos poucos, a Constituição. O Poder Legislativo passou a legislar contra a Constituição, o que provocou um aumento das ações de controle de constitucionalidade no STF contra medidas aprovadas pelo Congresso, contribuindo ao tensionamento entre estes dois Poderes.
O caráter autoritário da nova configuração do Congresso Nacional teve também seu reflexo na flexibilização do próprio regimento interno das Casas. Os projetos de lei tiveram ritos acelerados de apreciação, sem cumprir com os requisitos estabelecidos no regimento. Instrumentos como o regime de urgência, que leva um projeto para deliberação direta no plenário sem passar pelas Comissões temáticas nem pelo necessário debate, deixaram de ser medidas excepcionais e se tornaram no quotidiano de funcionamento do Congresso. Na Câmara e no Senado, as bancadas do BBB – da bala, do boi e da Bíblia – subjugaram o país inteiro a uma noite escura de violência, de exploração dos territórios e de fundamentalismo.
O Congresso contra os povos e contra a Constituição
Em outubro de 2022, o grupo de Jair Bolsonaro perdeu as eleições à Presidência da República, mas o bolsonarismo venceu o pleito ao Poder Legislativo. Os acontecimentos que se sucederam depois das eleições desembocando nos atos criminosos de janeiro de 2023, e que claramente constituíram uma tentativa de golpe, foram apoiados, acobertados e justificados pelo poder econômico do Agro e pela maioria de extrema direita do Congresso Nacional. E isso é assim até nossos dias e até as vésperas das eleições de outubro de 2026.
Estamos diante, portanto, de um processo de enfraquecimento do presidencialismo de coalizão e de embrutecimento do poder do Congresso. Quando Lula venceu as eleições à Presidência da República em 2022, pareceu reproduzir algumas das táticas e estratégias de seus dois primeiros governos com relação ao Congresso Nacional. Formou um governo de composição e ofereceu ministérios importantes para partidos da oposição. Liberou emendas parlamentares em momentos considerados importantes para conseguir a aprovação de medidas no Congresso. Declarou apoio aos candidatos maioritários para as presidências do Senado e Câmara na expectativa de assentar bases firmes de diálogo. Todas estas medidas, próprias de um presidencialismo de coalizão, esperavam a reciprocidade de outrora por parte das bases de oposição. Mas não é isso que encontrou, ou pelo menos não sempre. Porque o cenário mudou radicalmente.
Ministérios, emendas e apoios políticos a adversários já não garantem fidelidade nem, sequer, diálogo transparente entre Legislativo e Executivo. O governo Lula sentiu na pele a chantagem e o desprezo em muitos momentos. O Congresso tentou fazê-lo refém de seus interesses e quando o presidente sinalizou de forma contrária sofreu derrotas importantes. Algumas das principais vitórias sociais nos últimos anos como a rejeição da PEC 03/2021 – conhecida como a PEC da blindagem – ou a aprovação do fim da escala 6×1, aconteceram muito mais pelas intensas mobilizações populares nas ruas que pelo clássico toma-lá-dá-cá que permeou as relações institucionais nas primeiras décadas após a redemocratização no país.
Some-se a isso que, em algumas pautas como a dos direitos dos povos indígenas, a própria base parlamentar do partido do governo nem empenhou esforços de forma significativa; um pouco, por evitar o desgaste sabendo que perderiam, e outro pouco porque nunca foram pautas inegociáveis para o governo atual.
Fragilidade democrática e o como afeta os povos indígenas
O resultado de todo este cenário é a consolidação do Congresso Nacional como uma instituição que atuou de forma orgânica, sistêmica e orquestrada, contra os direitos dos povos indígenas nestes últimos quatro anos.
Em dezembro de 2023, o Congresso Nacional derrubou os vetos presidenciais e o presidente do Congresso promulgou os dispositivos restaurados da Lei 14.701/2023. À revelia do STF e da Constituição Federal, a lei 14.701 instaura de forma arbitrária e autoritária a tese do marco temporal para as demarcações das terras indígenas e incluía outros dispositivos que permitiam a abertura dos territórios à exploração por parte de terceiros. Era a primeira vez, em 35 anos, que o Congresso conseguia aprovar e transformar em lei uma proposta que alterava substancialmente o coração do artigo 231 da Constituição Federal. Para isso, confrontou diretamente o Poder Judiciário e desprezou os vetos propostos pelo presidente Lula. A base parlamentar do partido do governo omitiu-se na defesa dos direitos dos povos indígenas e nos momentos mais críticos do rito legislativo para aprovar o Projeto de Lei (PL) 490/2007 – ação que resultou na nova lei – se permitiu inclusive liberar o voto da bancada.
A aprovação da lei 14.701, em vigor até hoje em boa parte de seus dispositivos, foi o maior retrocesso legislativo no Brasil contemporâneo. A lei atravessa os consensos estabelecidos nos textos constitucionais brasileiros ao longo de todo o século XX. Uma ruptura que só é possível num estado permanente de golpe. Junto à lei 14.701, o Congresso Nacional continuou confrontando os outros dois Poderes em matéria indígena. Prova disso é a aprovação do Projeto de Decreto Legislativo (PDL) 717/2024, de autoria do senador Esperidião Amin (PP/SC). O projeto pretende sustar os efeitos de dois decretos Presidenciais de Homologação das terras indígenas Morro dos Cavalos e Toldo Imbu, ambas no estado de Santa Catarina (SC), e busca também sustar os efeitos do artigo 2º do decreto 1775/1996, que regulamenta o procedimento administrativo de demarcação. Com a suspensão do artigo 2º, praticamente todo o decreto torna-se ineficaz. O PDL 717 foi aprovado no Senado Federal e já conseguiu na Câmara dos Deputados a aprovação do regime de urgência. Mais uma ruptura com os povos indígenas, com a Constituição e com os outros poderes da República, em um estado permanente de golpe.
Por uma democracia mais radical e coletiva
A Plataforma Congresso Anti-Indígena lançada pelo Cimi mostra o conjunto de iniciativas de lei que circulam na perspectiva da desconstrução dos direitos indígenas e dos direitos socioambientais no país. A multiplicação destas medidas e a aceleração do rito legislativo nos últimos anos respondem a um contexto político marcado pelo autoritarismo do Congresso Nacional e sua permanente ruptura com o marco constitucional, com os outros dois poderes constituídos e com a sociedade brasileira. Transformar este cenário nas eleições de outubro de 2026 representa o desafio político mais urgente para o país.
A corrosão do sistema democrático é parte imprescindível do projeto de poder do Congresso Nacional. Daí a urgência em transformar, profundamente, a composição do Congresso nas próximas eleições. O que está em jogo não são programas políticos divergentes, mas a continuidade ou não das mínimas condições de uma democracia.
A necessidade de renovar a representação social no Poder Legislativo é imperativa. Desta vez, os eleitores brasileiros terão a oportunidade de renovar 2/3 do Senado Federal. A maior participação de setores populares, com aumento expressivo de candidaturas oriundas de organizações sociais, movimentos populares e setores não representados no Congresso Nacional é um esforço que deve ser cristalizado numa revitalização das instituições do Estado. Neste sentido, o crescimento das candidaturas indígenas representa um processo histórico que é fundamental. A possibilidade de ampliar a representação no Congresso Nacional dos povos indígenas, da população negra, das trabalhadoras e trabalhadores, de comunidades tradicionais, deve ser lida não apenas como a oportunidade de que estas pautas ganhem força no processo legislativo, mas como a possibilidade de uma revitalização da vida política, de uma qualificação ética dos debates, de uma maior garantia dos direitos fundamentais para todas e todos.
O Estado Democrático e de Direito precisa retomar sua natureza garantista. Para isso, deve abandonar qualquer tática negociadora de direitos fundamentais e deve recompor o necessário equilíbrio entre seus poderes. Mesmo assim, não será suficiente se não conseguir incorporar a diversidade e a pluralidade em seus mecanismos de representação social, para abrir processos de verdadeira transformação e descolonização do Estado.
A contribuição dos povos indígenas – sujeito político incontestável – nesse processo é fundamental. A participação nas instâncias do Estado não pode ser compreendida como uma finalidade em si. A luta e a perspectiva ética dos povos indígenas transcendem o Estado burguês, o superam, apontando para uma democracia mais radical e coletiva.
